市场经济条件下土地征用制度改革的思考

 

陆凡  蒋立红  黄兴文

（北京师范大学珠海分校不动产学院  广东珠海  519085）

 

 

【摘要】  本文通过对现行土地征用制度的弊端分析，依据市场经济模式，提出了几种土地征用制度改革的对策建议。作者认为，土地征用制度改革最主要的是要明确集体土地所有权主体，尊重农民土地产权，重视农民土地权利和利益，同时，对政府的征地行为要进行适当的约束。

【关键词】土地征用  制度  改革  农民  土地产权  主体

 

2003年底，国务院办公厅发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，要求各地区各有关部门全面清理整顿各类开发区，加强建设用地管理；今年二月，中共中央、国务院一号文《关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出，必须推进我国土地征用制度改革，切实保护农民利益；两会期间，“如何维护农民的长远利益”成为代表们关心的热门话题，“正视我国资源家底，严禁乱占滥用土地，采取有效措施遏制‘圈地风’”，是政协委员们谈得最多的热门话题之一。由此看来，乱占滥用土地，侵害农民利益的问题，日益引起党和国家及广大人民群众的广泛关切，这也标志着“三农”问题及“土地保护”问题再次成为人们关注的焦点。“三农”问题及“土地保护”问题不仅是国民经济发展的基础，而且关系到社会经济可持续发展，与二者联系紧密的就是土地征用制度，因此，本文拟就我国现行土地征用制度的有关问题及其改革对策作初步探讨。

一、土地征用制度的现状

1．我国现行土地征用制度

根据《中华人民共和国土地管理法》，我国实行土地的社会主义公有制，具体表现为全民所有制和劳动群众集体所有制两种基本形式，反映在所有权上即为国家土地所有权和农民集体土地所有权。因此，在我国，土地征用是指国家根据经济、文化、国防建设及兴办社会公益事业的需要，依照法定程序将农民集体所有土地转变为国有土地，并依法给予被征用土地的单位和个人一定补偿的行为。是将待征土地的集体所有权转变为国有土地所有权的过程，表现出如下几方面特征：⑴土地征用是一种国家行为，是法律授予政府的专有权力。其他任何单位和个人都没有征地权，但为了保护集体土地所有权人的合法权益，政府不能滥用土地征用权，必须依照法律规定和条件行使。⑵土地征用具有强制性。国家为了公共利益需要，一旦确定对土地实行征用，被征地单位（集体土地所有权人）必须服从，不得以其所有权从事对抗行为，不得阻挠土地征用。⑶土地征用具有补偿性。国家对集体土地实施征用，必须对被征地单位进行适当补偿，对造成的剩余劳动力必须组织安置。〔1〕

很显然，我国现行土地征用制度脱胎于对旧中国土地私有制的改造后的计划经济条件下的土地征用行为，带有明显的计划经济烙印。

2．市场经济条件下土地征用制度的特征

⑴土地征用必须是为了公共目的，非公共目的不得动用土地征用权

⑵土地征用必须经过一定程序，有时需要经过议会的批准。

⑶土地征用必须是政府或政府投资为主的项目，少部分学校、教会等建设项目也可以征用土地。

⑷土地征用必须按市场价格对被征地单位进行补偿。〔2〕

二、我国现行土地征用制度的弊端分析

1．我国现行土地征用制度的弊端

⑴权利主体不明晰，影响了集体土地所有者权利的行使

现行《中华人民共和国土地管理法》规定的集体土地所有权主体有三类，即村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体、乡（镇）农民集体。但作为村农民集体的村委会、作为乡（镇）农民集体的乡（镇）人民政府、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体（被征地方），到底谁是集体土地真正的产权代表，无论是《中华人民共和国土地管理法》还是《中华人民共和国土地承包法》都没有明确规定，集体土地所有权主体地位的虚置给权力寻租创造了条件，因此无论是理论上还是实践中，就不可避免地造成农村集体土地所有者主体不明晰，与市场经济要求的产权明晰明显不符，实际上不利于集体土地发挥在资源配置中的基础性作用，使耕地保护缺乏真正主体，农民缺乏稳定的理性预期，缺乏维护自己土地权利的自信。

目前的土地所有制难以从根本上遏制滥占耕地的现象。农用地属于农民集体所有，实际上空有其名，农民与土地所有权及其经济利益没有直接关系，也影响了集体土地所有者权利的依法行使和自身权益的维护。〔3〕

⑵权利主体地位不对等，政府征地行为没有约束，导致了征地权的滥用

作为被征用方的三类农民集体与作为征地方的地方政府，法律地位不对等，村委会、乡（镇）政府、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体实际都在地方政府的领导下，处于从属的、被领导地位；法律法规规定的强制性，规定被征地方只能服从，不得反抗（甚至是异议），实际上也将被征地方置于一个极不对等的地位；地方政府为了经济建设“GDP”的数字增长、“形象工程”等，大肆动用本应严格限制的“征地权”；政府成为土地交易的主体，既是管理者，又是用地者，既是裁判员，又是运动员，在征地的同时，又审批用地，审定征地补偿标准，政府角色的错位，干扰了市场经济秩序，背离了公共利益的本质，损害了农民利益；缺乏法律约束、人民代表大会监督、人民群众及新闻媒体等的监督，政府滥用征地权现象更是屡见不鲜，直接导致了“圈地热”一而再、再而三的发生，与市场经济要求的政府职责明确分开的原则也不相适应。〔4〕

根据国土资源部公布的2003年度土地利用变更调查情况，去年全国耕地面积净减少3800万亩，直接影响了我国粮食生产，危及粮食安全问题。

⑶法律法规的缺位，直接导致了“征地权”的滥用

现行《中华人民共和国土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可依法对集体所有的土地实行征用。”，但对“公共利益”的范围却没有明确界定，实质上形成了缺位，因而造成了动用征地权条件不明确。同时又规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。”，“依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”，实际上就是允许任何单位和个人除使用国有土地外都可以征用农民集体土地，扩大了征地权动用范围，从而直接导致了地方政府把征地作为谋求短期内本地区经济建设快速发展，体现领导政绩的手段，出现了“开发区热”“大学城热”等，形成一轮又一轮的“圈地运动”。

这与市场经济是法制经济，要求法律法规健全，法律条文明确具体的要求明显不符。

⑷征地补偿缺额或不合理，近乎无偿，直接导致了“征地权”滥用

现行《中华人民共和国土地管理法》规定，征用土地按土地原用途补偿，具体测算办法按被征用前三年平均年产值的倍数确定，只限制了最高倍数（姑且不管它的合理性），没有限制最低倍数，沿用了计划经济时代的补偿办法，与市场经济规则不相适应。而且实际工作中，年产值难以确定，倍数标准也差异很大，地方政府或征地单位往往在法定范围内随意压低征地补偿费，使征用土地成本很低，按目前农村居民人均生活消费支出，农民得到的土地收益只能维系7年左右的生存，按现行《中华人民共和国土地管理法》的补偿低限标准计算，也仅相当于年产值的10倍，以10倍的产值换取可以产生几十年、几百年产值的土地，农用地征地价只为农用地出让地价的1/10，农用地出让地价只为市场价的1/5（具体情况见下表），实际上沿袭了计划经济的补偿办法，难以反映被征用土地的经济价值，也无法保证被征地农民的生活水平不因征地而下降，也直接导致了地方政府及征地单位大量圈地。

 

中国不同地区农用地补偿、征用与出让、市场价格表

                                                    单位：万元/亩

地区	江西	北京	长江三角洲地区
农用地补偿或征用价	补偿0.15	0.60	2.5-3.0
市区补偿或出让价	____	40-60	14-35
市场价	____	_____	75-150

资料来源：蔡继明.《必须给被征地农民以合理补偿》.北京:新华网,2004

市场经济尊重经济规律，依靠法律规定和市场供求调节，而不是一个简单的规定。因此，现行土地征用的补偿标准与市场经济规律明显不符。

⑸失地农民的安置途径单一，造成了失地失业农民增多，进而影响了社会稳定

现行征地安置的主要途径就是一次性的货币安置，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。看似符合市场经济规律，但是极低的安置费，从根本讲不能替代对于农民既是最根本的生产资料，又是最可靠的社会保障的作用。还不用说这种被地方政府及征地单位广泛采用的简单易行的办法是否考虑到无地无业的农民生存生活的长久大计，国家民族稳定发展的长久大计。失去土地后，缺少谋生手段，坐吃山空的农民，会形成社会新的不安定因素，这一点也是显而易见的。

2．我国现行土地征用制度的弊端分析

⑴现行有关土地征用法律法规本身存在诸多缺陷或不合理之处

从上述现行土地征用制度存在的弊端中，可以看到，农村集体土地所有权主体不明晰、动用“征用权”的“公共利益”范围不明确、征地补偿标准的确定办法等都与现行法律法规对土地征用制度的规定存在缺陷或不合理有关。

⑵地方政府的利益驱动机制或绩效考核机制错位

一些地方政府为追求经济发展数字的片面增长，擅自扩大非农业建设用地，盲目建开发区、工业园区，加上现行上级对下级政府及其领导人的考核提拔时，大多只看GDP的增长、“形象工程”、“政绩工程”，也从另一方面激发了地方政府受经济利益驱动滥用征地权。

⑶轻视或忽视了农民的权利或利益

长期以来，地方政府及新闻媒体都只注意到房价奇高与地价偏高有关，并且将原因归结到本来就没有获得本应得到自身利益的农民身上：征用土地时漫天要价。因此多次修改有关土地征用的法律法规，一直未将不合理的征地补偿和安置的测算办法废除或作合理的修改，反而还稍作修改后仍继续使用，实质上是轻视或忽视农民权利或权益的行为，不把农民作为主体，农民始终处于被剥夺的地位：君不见，土地被征用后，一旦一转手，地价噌噌地就翻了十倍、百倍，造就了今日中国多少的百万富翁和政府腐败官员，而失地农民却不得不进城务工、进城上访以求能生存下去。

三、土地征用制度改革的对策

土地征用问题直接关系到农民利益，关系到国民经济可持续发展的基础，关系到国家的长治久安，因此，土地征用制度改革历来受到党和国家的重视。不管是建国前的土地革命战争，还是建国后的土地改革，党和国家都把它作为大事来抓。有鉴于此，我国目前的土地征用制度改革至少要在以下几方面有所突破：一是要明确农民集体土地所有权主体；二是要在坚持“保护耕地”的基本国策前提下，严格规定土地征用范围；三是要规定征地权动用的条件，加强地方政府约束机制建设；四是要规定合理的土地征用补偿标准；五是要妥善安置失地农民的生产生活。

1．明晰集体土地所有权主体，让农民真正拥有土地产权

农民只有真正拥有土地产权，才能持续加大土地投入，才能切实自觉履行保护耕地的职责，才能自觉提高耕地质量，从而稳固农业基础，提高土地产出率，真正保证粮食安全。因此，明晰集体土地所有权主体，让农民真正拥有土地产权，成为土地征用制度改革的前提和基础。

明晰集体土地所有权主体，可以采用不同的方式、不同进度，一般来说，可以采取以下三种对策：

⑴将集体土地完全私有化，让农民真正拥有完全的土地产权

这种土地产权制度改革，最彻底，也最易体现农村土地制度改革释放出的活力。农民完全拥有自己的土地产权，也就是说农民真正拥有对土地的使用权、收益权和让渡权，抑制了损害农民利益事件的发生，就可以真正发挥农民土地产权在有效率配置市场资源方面的基础性作用，让农民真正享受到工业化和城市化建设用地带来的利益。这样，把农民土地产权长期化、物权化、商品化，使农民集体土地真正反映市场价值，还可以避免乡村两级依靠权力寻租成长起来的“权势阶层”和腐败官员因此掠夺农民利益进而成为改革阻力的可能性，从而真正使城乡土地市场统一起来，甚至还可以打破城乡二元结构。但是，也要看到，这种一步到位的改革，可能造成一时的混乱，还可能使土地交易成本和土地成本上升。

⑵将集体土地所有权改革为各集体经济组织内全体成员按份共有的产权制度。

这种土地产权制度改革，就是将现行集体土地所有权主体的不明确，改革为集体经济组织内全体成员按份共同所有（类似于股份制形式），使组织内全体成员有了自己的土地产权，向市场经济解决农村土地问题迈出一大步，从而能起到市场配置土地资源的基础性作用。也因为类似于股份制形式，涉及产权增减、变更等重大事项，须经类似股东大会的经济合作社社员大会的三分之二多数通过后才可以进行，可以较好地避免权力寻租和腐败行为。村委会不再是所谓的农民集体经济组织，失去了以土地为依据乱收费的基础。

⑶维持现行集体土地所有权形式，但是明确土地所有权主体是区别于村委会的经济合作组织-------合作社

这种形式的改革的好处，比较接近现行制度，易于从上到下的推行；但是最大的缺点在于，如何区分村委会与合作社的权利和义务，如何保证村委会不干预合作社事务。

2．坚持保护耕地的基本国策，严格规定土地征用范围

在坚持“切实保护耕地，十分珍惜和合理利用每寸土地”这一基本国策的前提下，对《中华人民共和国土地管理法》关于“公共利益”征用土地范围进一步明确。一般来说，征用土地必须是处于公共利益目的，主要限定于国防、政府投资的公共设施以及直接为人民群众服务的公用事业，如公共交通、环境保护等项目。其他情况需要使用集体土地的，必须直接同集体土地所有权的主体参照市场经济规律谈判或协商解决。

3．对征地权的使用条件作出明确规定，并对政府征地行为进行适当约束

现行土地征用制度是计划经济时代沿袭而来的，不分公益性项目还是经营性项目，都以政府名义征地，这在世界各国也绝无仅有。市场经济条件下，征地权是“最高土地权的行使”，一般很少使用，只在紧急状态下才允许动用征地权，而且一般要经过议会的讨论通过、批准后，才予以动用。并且要给土地产权人以公平、合理的市场价格补偿。因此，可考虑动用征地权必须是在土地供应确实吃紧，规划预留地已无可用的情况，经人民代表大会及其常务委员会讨论通过并批准后，才可动用，并且由人大常委会对政府征地行为进行全程监督，并适时向全社会公布有关情况。同时，将“在经济发展的同时是否维护农民利益，合理利用土地，保护耕地”作为重要内容列入政绩考核指标，从内在机制上避免政府片面追求经济增长率的倾向。让政府退出土地经营，由直接经营转向规划、调控、管理、指导、监督和服务。

4．规定公平、合理的土地征用补偿标准

一般认为，市场经济的标准才是公平、合理的。针对现行土地征用补偿标准过低的现实，也有两种方式改革现行土地征用补偿标准的测算方法。

⑴按市场价格标准测算土地征用补偿标准。

通过颁布相应的法律法规，明确规定，直接用改变后用途或未来预期用途的市场价格来测算土地征用补偿标准，真正体现市场经济规律。这样改革的好处是：改革彻底，最大限度地落实农民土地产权的经济利益，体现了农民土地产权的收益权；杜绝了权力寻租、官员腐败、地方政府受利益驱动而盲目圈地现象。但也存在自身的缺点：加大了政府投资成本；也使改革前后受益农民的落差太大。

⑵适当提高土地征用补偿标准。

这种改革思路是逐步提高土地征用补偿标准，最终按市场经济规律确定。明确规定，测算土地征用补偿标准除要考虑征用前的价值，还要考虑土地区位、市场供求状况、经济发展水平及政府宏调控政策等因素的影响。这种改革的好处，逐步推行，征用方与被征用方都易接受，征用方也有一个适应过程，逐步改变多占多用的用地观念，少花钱多办事的投资理念，对政府也有一定的约束作用。缺点是农民土地产权仍未得到充分体现，未得到合理、公平的补偿。

5．妥善安置失地农民的生产、生活

彻底改革单一的货币化、一次性安置失地农民的途径。着眼于长治久安，将被安置农民纳入社会保障体系。由政府、村、户共同出资，根据当时经济发展水平、人均生活水平及资金保障能力，与当地社会保障机构协商，按“低保起步，低保享受”原则，确定参保基数，并保证参保人每月领取的保险金不低于当地最低生活保障线。还可以建立筹措失业农民社会保障基金；鼓励有一定就业技术的农民自谋职业；鼓励一部分农民自己开发经营；认真解决一部分农民安排就业；允许一部分农民用土地入股；搞好一部分农民的就业培训。

四、结论

通过上文的分析论述，可以看出，解决“乱占滥用土地”、“侵害农民利益”问题的关键，是要对现行的土地征用制度进行全面彻底的改革。首要的就是要明确集体土地所有权主体，在集体土地所有权主体明确之后，还必须严格规定动用土地征用权的条件和土地征用的范围，加强对地方政府征用土地行为的约束，重视农民的利益，给被征地农民以合理适当的补偿，并采取多种方式妥善安置被征地农民的生产生活，成为现行土地征用制度改革的方向。

 

【参考文献】

〔1〕国土资源部宣传中心.《国土资源知识读本》〔M〕北京:中国大地出版社,1998

〔2〕陆红生.《土地管理总论》〔M〕.北京:中国农业出版社,2002

〔3〕蔡继明.《必须给被征地农民以合理补偿》.北京:新华网,2004

〔4〕邹建锋.《政府间的利益之争与GDP崇拜催生开发区热》〔Z〕.北京:新华网,2004